对标先进补短板 优化调整抓城建
---学习合肥旧城改造成功经验的心得体会
桐城市住建局 徐 彬
随着城市建设的发展，旧城更新改造是城市建设和发展的大势所趋，也是城市发展过程中不容回避的问题。特别是自上世纪九十年代以来，我国许多大中城市在市场经济发展的大潮和经济规律的作用下，旧城改造达到了一个前所未有的高潮。改变城市面貌、提高人民居住水平、挖掘城市用地潜力等多方面的因素，使旧城改造在城市建设中显现重大意义并占据不可替代的位置。合肥在旧城改造合肥的城市规划一直不乏创新和大手笔。从上世纪50年代开始，合肥编制的至今仍成为经典的“扇形”绿地楔入城市布局，已被写入教科书。到1984年，随着省城旧城改造步伐的加快，在寿春路和金寨路改造中摸索出来的“统一规划、统一设计、统一拆迁、统一施工、统一经营”规划建设模式，不但使合肥自身突破了长期以来旧城改造的资金瓶颈，也引发了全国规划事业的嬗变。后来演变而成的“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的16字合肥模式。
一.合肥城市发展轨迹合肥市大力进行旧城改造，如金寨路沿线、瑶海区、蜀山区、环城路等旧城改造项目的建设使合肥的城市面貌大为改观，城市形象都得到了极大的改善，城市发展取得了巨大成功。
二.经验分析
(一)打造科学规划。
城市建设规划是龙头，总体规划更是指导建设的行动纲领。合肥作为全国首批国家科技创新型试点城市，在规划领域实践科学的发展观。近年来合肥的规划编制已越来越注重对全局的把握与可持续发展。其实从2003年初，国家建设部就已同意合肥市修编新一轮总体规划，但为了使新总规划更具可持续发展和可操作性，在修编之前，合肥市在全国率先启动总规修编的前期研究工作，并于2002年邀请中国城市规划设计院、同济大学、南京大学3家编制《合肥市城市发展战略规划》，为总规修编提供理论支撑。同时，市规划局和规划专家学者们更注重对土地资源、环境资源、水资源承载力等课题的研究，按照可持续发展的要求，对合肥市未来发展框架、省会地位以及中国(合肥)科学城、园林城市等特点予以明确；此外，修编过程中加强总体规划的控制性，从2003年到2004年共完成了26项专项规划，为合肥的重点基础设施、生态环境、交通环境和公共利益、安全、历史文化遗存等都规定了强制性内容。而在规划编制的组织方式上，市政府采取了政府、专家学者、公众相结合的民主、透明方式，集纳了社会各界的智慧。在这种观念指导下，省城的建设摒弃了过去某些方面的盲目与无序，在用地控制、环保控制、生态引导等环节都有了长足进步。
(二)合肥旧城改造遵循城市发展的内在规律，走有机更新可持续发展道路。
有机更新即采用适当的规模，依据改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系，在旧城改造要过程中，遵循统一规划、统一征地、统一设计、统一配套、统一管理的“五统一”原则，有计划、有步骤地进行旧城改造建设。
(三)旧城改造走房地产综合开发之路。
黄金地段尽量多建商业、服务、办公、娱乐等经营性房屋，以增大再开发的价值，收回资金，用于贴补经济效益差地段的旧城改造。
(四)政府加强宏观调控。
政府要制订与旧城改造有关的地方性法规和技术标准来管理和约束旧城改造行为，减少开发活动中的盲目性和投机性；要制订适当的奖惩措施，充分调动各方面的积极性，尤其对部分已改造的周边地区，由于有先前的开发商遗留下来的难题，政府要给予政策倾斜；政府要加大对旧城区基础设施的投资，改造好旧城区的基础设施环境。
(五)加强规划引导。
城市规划部门要花大力气对旧城改造问题进行全面深入细致的研究，制定系统的改造规划，协调解决空间布局、用地调整、交通、绿化、景观、市政、文物保护等问题。编制旧城改造规划要引入城市经营的观念，按经济规律办事。对每项旧城改造项目，都要从土地评估、土地分级着手，对土地增值、土地市场进行测算，进行详细的成本效益分析，使旧城改造规划建立在可实现的基础上。
(六)引进公众参与机制。
由于旧城改造是城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程，直接涉及公众的切身利益，因此旧城改造要积极引入公众参与机制，走“民主化”的旧城改造之路。要充分理解公众在旧城改造中的主体性地位，认真听取群众意见，协调各方利益；加强开发商的社会责任感，推动公众参与，在商业利润和公众利益之间谋求合理平衡。
(七)加强规划实施管理和执法。
所谓“三分规划，七分管理”，旧城改造更是如此。依法编制的旧城改造规划一经批准就具有法律效力，要严格遵守。一旦发现有违反规划的行为，行政主管部门就要坚决予以查处，决不能姑息。
实行危旧房改造是改善居住条件和生活环境的重要措施，也是城市实现现代化的必然过程实行，合肥在蜀山区旧城改造充分考虑市政府在旧城改造上的指导政策和蜀山区的实际情况，初步确定以健全机构、创新机制、完善政策、提高效能为核心，区政府为责任主体，按照“政府主导、市场运作，试点改造、分部推进，统筹兼顾、强化保障，一事一议、整体平衡，配套完善、属地管理”的原则实施城中村改造。按照“市级指导、区级实施，规划先行、项目招标”的方式实施城中村改造；按照“市级指导、区级实施，统一拆迁、异地安置，净地出让、成片推进”的方式实施危旧小区(棚户区)的改造。旧城改造年度改造计划由各镇、街道办事处集中申报。区城改(危改)办对上报项目进行初审，编制年度改造计划，并报区计委立项。会同市规划、国土、房产、建设等有关部门就申报的城中村改造项目、范围及用地性质等提出初步审核意见，对符合实施条件的项目建立档案进入城中村改造项目库。危旧小区项目改造由市危改办会同规划、土地等部门按照“分区打捆、项目整合，统一测算、集中安置”的方式确定年度实施计划。为确保旧城改造工作健康、稳定、有序进行，区政府成立蜀山区城中村、危旧房改造工作领导小组，研究决定年度旧城改造计划的确定、改造项目的实施建议及旧城改造其他重大事项。在旧城改造过程中，如何保障群众利益，首要问题就是如何解决好拆迁安置问题。
广泛宣传、征集意见，依法依规、合法改造，公开公正、透明实施，以人为本、有情操作。具体操作就是：一是本着“尊重历史”的原则，比照“关于印发《查处违法建设(第一阶段)有关问题的几点解释》的通知”精神，按时间划分确认合法面积。非住宅房屋的确认，以房屋建设原始审批为准，凡自行改变房屋用途的按住宅房屋补偿安置。二是城中村改造需拆除住宅房屋的，被拆迁人也可以选择货币补偿。三是按照政府重点工程的拆迁模式，结合全市查处违法建设活动，拆违、拆迁并行，降低改造成本。
旧城改造拆迁工作坚持公开、公正、公平的原则；在旧城改造中，改造旧城与保护历史文化古城风貌结合；治理”的老路；旧城改造拆迁工作坚持公开、公正、公平的原则。拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议前，应将被拆迁人的人口结构、房屋面积等基本情况在拆迁现场进行张榜公示。公示无异议的，拆迁人方可与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。在旧城改造中，将改造旧城与保护历史文化古城风貌结合起来。对重要文物、古迹及古建筑物重点保护，不准改变原有风貌。如合肥的李鸿章故居、包公祠、明教寺等地在旧城改造过程中进行了保护和修建。合肥还注重环境建设，营造一个人与自然相和谐的生态环境。经济发展越快，旧城改造规模越大，越是要保护生态环境，决不能以牺牲环境为代价发展经济，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，旧城改造指导观念不但要考虑经济因素，还要考虑生态环境质量因素。要选择最适合旧城可持续发展及其旧城生态系统自我完善的改造方式，旧城改造的建设标准必须以保证能够在原有基础上提高旧城生态环境质量作为标准。市内利用空坪隙地多建小型公园，并进行干道、滨河路绿化、街坊、庭院、房屋垂直绿化等；而郊外则可结合风景区建立大公园、森林公园，以供居民节假日活动之用。同时。在环境建设中特别应当注意不能不顾本地的气候、土壤等生态环境，提高可持续发展。
三、几点体会与建议
(一)必须进一步解放思想。
我市正处在一个大调整、大追赶、大发展的重要时期，面临换挡提速，负重爬坡的严峻形势，是全面实施“双复”工程的关键阶段。今年全国正在推进供给侧改革、加大基础设施建设投入、设立专项基金、培育特色小镇、发展乡村旅游、振兴实体经济。新的发展形势必然带来新的发展机遇，能否抓住新机遇、实现新发展，关键要在学、思、践、悟中有破有立、见事见行。市委适时开展了“全面学合肥、奋力进十强”大讨论活动，此举正当其时、高屋建瓴、意义重大。此次大讨论活动以“五学五思五破五立”为主要内容、以“八大活动”为主要抓手，组织全市党员干部和广大群众对照先进标杆找差距，知行合一抓调整，振奋精神干事业，改进作风破难题，从而切实提升各级党员干部和党组织的科学发展能力、执行能力、创新能力、攻坚破难能力；切实增强全市人民的大局意识、担当意识、创新意识和争先意识，在内化于心、外见于行中合力成就大作为、实现大发展。
(二)必须坚定地走“工业强市”之路。
合肥市实施的“工业立市”战略，工业经济的迅猛发展是推动合肥新跨越的活力源，源于工业化进步推动了现代化发展。我市必须坚定不移地走“工业强市”之路，以项目为龙头，培育好主导产业，努力实现工业经济发展新的突破。
(三)必须推新招商引资新举措。
招商引资是增加投入加快发展的重要途径。合肥经验就是坚持“外向带动”主战略，不断扩大对外开放，大力发展外向型经济。要把招商引资作为第一抓手。一是要抓政策。借鉴外地先进经验，增强政策吸引力，要注意操作技巧，有政策的按政策办，没政策的争取政策办，争取不到变通处理办，变通不了商量办，总之千万百计把事办成。二要抓工业园区建设。园区不仅是载体，更是增长点增长极，加快基础设施建设，理顺体制机制，不断提升档次水平，为招商引资提供良好载体和空间。三是要抓项目。要树立招大商，大招商的观念。在引进重点项目，大型项目，科技含量高的项目，有良好发展前景的项目上下功夫。四是要抓环境。要增强“环境招商意识”，下大气力整治硬软环境，努力营造“环境美、治安好、办事快、服务优、客商满意”的良好的投资环境，对招来的企业项目要跟踪服务，使其留得住，能赚钱、长得大、发展快。五是要抓责任。强化领导招商、落实目标责任制，建立更加科学的考评奖惩机制，形成全民招商的良性互动局面。
(四)必须进一步夯实城市建设基础，全面加快城镇化进程。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将“生态修复、城市修补”作为城市发展建设的主要任务，抓紧治理城市病，抓紧补齐城市短板，抓紧推进生态建设，着力完善城市功能，着力改善环境质量，着力塑造风貌特色，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。
坚持政府统筹,共同推进。充分发挥政府的主导作用，统筹谋划，完善政策，整合相关规划、计划、资金，充分动员各方面力量共同推进工作。
坚持因地制宜，有序推进。根据城市生态状况、环境质量、建设阶段、发展实际，有针对性地制定工作任务、目标和方案，近远期结合，逐步实施。
坚持保护优先，科学推进。尊重自然和城市发展规律，加强对历史文化遗产和自然资源的保护，防止建设性破坏，避免“边修边破坏”。
坚持以人为本，有效推进。坚持以人民为核心的发展理念，以增加人民福祉为目的，着重开展问题集中、社会关注、生态敏感地区和地段的修补修复。
全面启动我市建设和生态环境综合评价。力争完成重要区域、地段、街道的规划设计，开始制定生态修复城市修补实施计划，推进一批富有成效的示范项目，使城市生态空间得到有效保护与修复，城市功能和景观风貌得到明显改善；逐步实现城市向内涵集约发展方式的转变，建成和谐宜居、富有活力、彰显特色的现代化城市的目标。
1、抓紧做好基础工作
(1)开展调查评估。全面调查评估城市自然环境质量，特别是中心城区及周边的山体、河道、湖泊、海滩、植被、绿地等自然环境被破坏情况，识别生态环境存在突出问题、亟需修复的区域。加强城市发展状况评价和规划实施评估，从人民群众最关切，与城市生活最密切的问题入手，梳理和提出设施条件、公共服务、历史文化保护，尤其是城市天际线、街道立面、城市色彩、夜景照明等景观风貌方面存在的问题和不足。
(2)加强规划引导。根据生态修复城市修补的需要，抓紧修改完善城市总体规划，编制老旧城区更新改造、生态保护和建设专章，确定总体空间格局和生态保护建设要求。编制生态修复专项规划，加强与城市地下管线、绿地系统、水系统、海绵城市等专项规划的统筹协调。推动开展以社区、街区为单元的控制性详细规划，做好用地调整和基础设施。加强城市修补重点地区的城市设计，组织公共空间，协调景观风貌。严格实施规划，加强规划实施监督，及时查处违反城乡规划的建设行为。
(3)制定实施计划。根据评估和规划，统筹制定“城市双修”实施计划，明确工作任务和目标，将城市双修工作细化成具体的工程项目。建立项目库，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，建设时序和资金安排，落实实施主体责任。要加强实施计划的论证和评估，增强实施计划的科学性、针对性和可操作性。重要的“双修”项目应纳入国民经济社会发展规划和近期建设规划。
2、大力改善生态环境
(1)加快山体修复。加强对城市山体自然风貌的保护，禁止在生态敏感区域进行开山采石、破山修路等破坏山体的建设活动。根据城市山体受损情况，采取修坡整形、矿坑回填等工程措施，消除受损山体的安全隐患，恢复山体自然形态。保护山体原有植被，种植乡土适生植物，重建山体植被群落。在保障安全和生态功能的基础上，探索多元的山体修复利用模式。
(2)开展水体治理和修复。加强对城市水体自然形态的保护，避免盲目截弯取直，禁止明河改暗渠、填湖造地、违法取砂等破坏行为。在全面实施城市黑臭水体整治的基础上，系统开展江河、湖泊、湿地等水体生态修复。全面实施控源截污，强化排水口、截污管和检查井的系统治理，开展水体清淤。构建良性循环的城市水系统。因地制宜改造渠化河道，重塑自然岸线和滩涂，恢复滨水植被群落。增加水生动植物、底栖生物等，增强水体自净能力。在保障水生态安全的同时，恢复和保持河湖水系的自然连通和流动性。
(3)修复利用废弃地。科学分析废弃地和污染土地的成因、受损程度、场地现状及其周边环境，综合运用生物、物理、化学等技术改良土壤，消除场地安全隐患。选择种植具有吸收降解功能、抗逆性强的植物，恢复植被群落，重建生态系统。场地修复后，严格地块规划管理，对环境质量达到相关标准要求、具有潜在利用价值的已修复土地和废弃设施进行规划设计，建设遗址公园、郊野公园等，实现废弃地再利用。
(4)完善绿地系统，争创国家园林城市。推进生态廊道建设，努力修复被割断的绿地系统，加强城市绿地与外围山水林田湖的连接。按照居民出行“300米见绿、500米入园”的要求，均衡布局公园绿地，通过拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿、立体绿化等措施，拓展绿色空间，让绿网成荫。因地制宜建设湿地公园、雨水花园等海绵绿地，推广老旧公园改造，提升存量绿地品质和功能。推行生态绿化方式，提高乡土植物应用比例。
3、全力提升城市功能
(1)增加公共空间。加大违法建筑拆除力度，大力拓展城市公共空间，满足居民生活和公共活动的需要。控制老旧城区改造开发强度和建筑密度，根据人口规模和分布，加快城市广场、公园绿地建设，提高城市空间的开放性。加强对山边、水边的环境整治，保持滨水、临山地区空间的公共性。创新新建和改扩建建筑的场地设计，积极增加公共空间。加大对沿街、沿路和公园周边地区的建设管控，防止擅自占用公共空间。
(2)提高服务能力。加紧加固或拆除存在安全风险的管线、桥梁、隧道、房屋等，合理配置应急避难场所，减少城市风险。加快改造老旧管网，积极建设综合管廊，提高老旧城区承载能力。推进土地集约混合使用，增加商业商务、创新创意等城市功能，统筹建设医疗、教育、文化、体育等城市公共设施，大力完善社区菜市场、便利店、养老、物流配送等配套服务设施。
(3)改善出行条件。大力推行街区制，鼓励打开封闭社区，打通断头路，增加支路网密度。优化道路断面和交叉口，适当拓宽城市中心、交通枢纽地区的人行道宽度，完善过街通道、无障碍设施，加快绿道建设，建立城市步行和自行车系统。鼓励地下停车场、立体停车楼建设，适当增加老旧城区停车位供给。
(4)改造老旧建筑。统筹利用节能改造、抗震加固、房屋维修、风貌提升等多方面资金，加快老旧小区、老旧住宅、老旧厂房的综合改造，争取节能、宜居、抗震、设施改善、风貌提升等多方面的效果。鼓励老旧建筑改造再利用，支持优先将老旧厂房用于公共文化、公共体育、养老和创意产业。积极推动既有住宅加装电梯，不断改进加装的方式方法，提升住宅使用功能和宜居水平。
4、积极塑造特色风貌
(1)保护历史文化，争创国家历史文化名城。加强历史文化街区、历史建筑的调查、整理和保护；加强历史文化街区、历史建筑周边的新建建筑管控，增强建筑风貌的协调性。有序推进老旧城区更新改造，延续城市肌理。完善国有土地使用权出让方式，有效保护历史建筑、古树名木。加强城市历史文化挖掘整理，鼓励使用地方建筑材料，支持修缮传统建筑，传承建筑文化和特色。
(2)彰显时代精神。分类型引导老旧城区的再开发，整体控制建筑高度，优化城市空间秩序，改进交通组织方式，提升现代城市特色。开展重要街道的空间整治，完善夜景照明、广告牌匾、城市家具和标识，加强城市雕塑建设，满足现代城市生活需要，提高城市品位。加强新建建筑单体设计，贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，鼓励多出精品佳作，促进现代建筑文化发展。
5、协调实施城镇建设
以经济发展为抓手，改善居住条件，优化招商环境。要坚持规划引领、凸现特色、提升品位，减少随意性和盲目性，进一步做好经营城镇文章，加大行政推动力度，加快城镇建设速度，以适度超前的城镇化带动工业化，推动市域经济增长和社会统筹的快速协调发展。
6、健全保障制度措施
(1)强化组织领导。建立政府主导、部门协同、上下联动的协调推进机制，形成工作合力。
(2)创新管理制度。研究城市公共空间激励机制，鼓励新开发小区，以及新建、改扩建建筑有效增加公共空间，保护城市肌理和特色建筑。完善城市绿化管理制度，多种形式增加绿色空间。探索地下空间产权管理制度，鼓励开发利用地下空间，拓展老旧城区发展空间。
(3)开展监督考核。明确考核指标体系和监督管理工作要求，严格目标管理，严格工作考核，严格工作问责，实施效果的评价。
(4)加大资金投入。整合使用各类转移支付资金，提高资金使用效益，发挥好政府资金的引导作用。鼓励政府与社会资本合作，大力推行PPP模式，发动社会力量，推进“双修”工作。(5)保障公众参与。制定宣传工作计划，充分利用电视、报纸、网络、期刊等新闻媒体，提高社会公众对城市双修工作的认识。采取切实有效的方式，认真细致做好群众工作，争取理解和支持，形成的良好氛围。要创造条件，鼓励广大市民和社会各界积极参与，使“双修”体现群众意愿，满足群众需求。
